Понятие публичной власти в России

Вянваре 2020 года Президент РФ в своем послании к Федеральному Собранию затронул тему государственного устройства. В частности, им было обращено особое внимание на существующий разрыв между муниципальным и государственным уровнем власти. Было указано, что это на практике порождает наличие запутанности и разделенности полномочий этих институтов. Как следствие, до Федерального Собрания РФ была доведена объективная необходимость того, чтобы не только в Конституции РФ, но и в ряде иных актов свое закрепление нашли принципы единой системы публичной власти, равно емкого взаимодействия между властными образованиями, которые функционируют на данных уровнях. Также было указано, что сегодня усматривается необходимость в том, чтобы расширить и по возможности весьма существенно укрепить существующие у органов местной власти полномочия, так как местное население обращается именно в данные органы [1].

После того, как послание состоялось, в этом же году принимают закон, во многом направленный на внесение поправок в текст Конституции, речь идет о Законе РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ [2]. Кроме того, изменения были внесены и в Конституцию РФ. Так, в ее тексте впервые появилось словосочетание «публичная власть» (это можно наблюдать в ч.3 ст. 132 Конституции РФ) [3]. Одновременно с этим, при изучении действующего законодательства по теме исследования можно увидеть, что в законодательных актах де- финиции понятия «публичная власть» на современном этапе развития не представлено.

Кроме того, ранее данное словосочетание в законодательных актах не применялось и вовсе, в частности, нет упоминаний об этом до 2020 года. В то же время, стоит обратить внимание на то, что данное словосочетание применяется и причем весьма активно, Конституционным Судом РФ. Ярким примером выступает тут Постановление от 24.01.1997 № 1-П, так как в данном акте это словосочетание применяется достаточно активно, например, в нем есть формулировка «способ организации публичной власти» [4]. Не меньший интерес представляет также и Постановление КС от 15.01.1998 № 3-П [5], системный анализ которого позволяет увидеть, что в документе применимы такие формулировки, как «публичная власть может быть муниципальной…» или, например, «структура и функции местной публичной власти». В Постановлении КС РФ от 01.12.2015 № 30-П [6], также встречаются формулировки, указанные выше, что иллюстрирует выводы, которые были сделаны нами ранее.

В некоторых нормативных актах термин «публичный» применяли и до 2020 г. Например, в АПК РФ [7], и КАС РФ [8] можно встретить термин «публичные правоотношения», понимать под которыми предлагается правоотношения, суть которых в том, что один из их участников на практике будет реализовывать публично-властные полномочия в сфере исполнения, а также применения ряда законов и подзаконных актов в отношении другого участника. Встречалось и такое понятие, как «публично-правовая компания», в частности, дано указанное определение в Федеральном законе от 03.07.2016 № 236-ФЗ [9]. Стоит отметить, что понимали под ним унитарную некоммерческую организацию, созданную РФ в том порядке, который сегодня установлен законодательно.

На основании системного анализа практических материалов, равно как совокупности законодательных положений, приходим к выводу, что понятие «публичный» означает «исходящий от государства» или же «исходящий от государственной власти». При изучении толковых словарей можно установить, что термин «публичный» стоит понимать как что-то, что осуществляется в присутствии публики, общественный открытый [10]; предназначенный для публики, общества [11]. Термин «власть» в толковых словарях определяют как политическое господство, государственное управление и органы государственного управления, лица, которые имеют ряд властных полномочий [10], органы местного и государственного управления [11].

В научной литературе термин «публичная власть» изучали достаточно давно, в том числе, до 2020 года. Например, С.А. Авакьян в своих трудах часто отмечал, что понятие «публичная власть» стоит понимать как «власть народа». Свое внимание данный автор также акцентировал на то, что публичная власть на территории нашей страны осуществима в трех формах, которые можно назвать ключевыми. В частности, это общественная власть, власть местного самоуправления, государственная власть [12].

Не меньший интерес представляет точка зрения В.А. Винокурова, так как этот автор указывал, что публичную власть можно понимать в широком смысле и в смысле узком. Так, широкий подход к пониманию этого термина состоит в том, что публичная власть это определенные действия, обладающие властным характером, осуществляемые в практической деятельности органами местного самоуправления или органами государственной власти, в некоторых случаях общественными организациями. Узкий подход трактует понятие публичной власти через призму власти, осуществляемой органами местного самоуправления или органами государственной власти, сами данные органы [13].

Уже в конце 2020 г. принимают Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ [14]. С содержательной точки зрения в нем определили базис функционирования системы публичной власти на территории нашей страны, а закрепление такие основы отражены в статье 1 ФЗ № 394-ФЗ.

Так, в п.1 ст. 2 ФЗ № 394-ФЗ законодатель дал определение именно системе публичной власти, а понимать под ней он предлагает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов, равно как некоторые иные государственные органы и органы местного самоуправления в своем единстве, которые выполняют определенные функции и направлены на развитие страны. Осуществляется данная деятельность в полном соответствии с законодательно установленными принципами и лишь в тех пределах, которые также установил законодатель. Можно заключить, что хоть в законе не дается определение понятию «публичная власть», дается определение ее системы, что оценивается весьма положительно.

Анализ словосочетания «единая система публичной власти», проведенный Ю.В. Ким, позволил данному автору усмотреть в нем наличие погрешности в логике. В частности, автор настаивает на том, что слово «единая» в данном определении является лишним, это плеоназм, так как все знают, что система и так образует собой целостное образование и функциональное единство [15].

Полагаем, что не согласиться с указанной точкой зрения затруднительно, так как понятие «система» априори включает в себя определенные элементы, которые находятся друг с другом в определенным отношениях и связях и также образуют собой определенное единство и целостность [16]. Принимая во внимание тот факт, что в качестве основного признака системы как раз и выступает то, что она характеризуется единством, то термин «единая система публич- ной власти» в данном аспекте вполне может рассматривать как плеоназм. Однако есть в научной литературе и другая точка зрения, состоящая в том, что термин «единая» используется в данном случае на фоне того, что подразумевается соединение двух уровней власти, которые образуют собой единой целое. Как следствие, именно с целью акцентировать на этом внимание и применяется этот термин [17]. С данной точкой зрения также целесообразно согласиться, так как обе из представленных точек зрения обладают определенной логикой, но наиболее логичной видится точка зрения, в соответствии с которой, речевое излишество в данном случае все же имеет место быть. Обусловлено это тем, что понятия «единая» и «система» попросту дублируют друг друга. Однако стоит отметить и то, что использование указанного понятия помогает обращать особое внимание на то, что органы власти всегда обладают единством, причем вне зависимости от того, о каком уровне власти идет речь в том или ином случае.

Системный анализ данного определения и его характерных особенностей позволяет установить, что под единой системой публичной власти понимаются все органы власти, которые относятся к основным уровням и осуществляющих все направления деятельности, весьма характерные для институтов власти на базе принципов, которые являются общеустановленными. Данные положения продублированы и в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ [18] (ст. 1).

Принимая во внимание тот факт, что понятие публичной власти сегодня активно применяют в законах, данный термин нигде в нормативных актах не закреплен. Встречаются его определения только лишь в научной литературе. На основании этого можно заключить, что усматривается объективная необходимость в том, чтобы закрепить анализируемое понятие в действующем законодательстве.

Одновременно с этим, для того, чтобы данное понятие было полным, емким и верным, стоит изучить ключевые признаки публичной власти. Так, первый характерный признак состоит в том, что на территории нашей страны источник власти представлен народом страны, выступающий в роли «учредителя» такой власти соответственно. Второй признак состоит в том, что функционирует данная власть только в интересах народа и для защиты его прав и свобод, для развития страны по всем направлениям.

Нельзя не отметить и реализацию публичной власти на трех основных уровнях. На основании этого можно заключить, что публичная власть на том или ином уровне будет распространяться на ту или иную территорию. В связи с этим, предлагается применять следующее определение публичной власти:

Публичная власть образует собой одну из форм власти народа, которая им осуществляется через органы местного самоуправления или же через федеральные органы государственной власти, которая необходима в целях защиты, а также соблюдения свобод и прав человека и гражданина, равно как формирования условий, нужных для оптимального социально-экономического развития страны.